近日，美国第一共和银行倒闭再次敲响银行业危机的警钟，而两党僵持不下的债务上限危机更引发全球对于美债违约可能引发金融动荡的担忧。随之而来的再一次加息也并未充分冷却经济、就业、市场和通胀水平。美国经济衰退风险进一步凸显。上海社会科学院国际问题研究所副研究员柯静分析认为，债务上限僵局不会让政府立刻停摆，但会影响其正常运行。它已成为美国政治极化下两党恶斗的杠杆、拉拢选民的重要战场。如果僵局持续，将会重击美国经济，成为本轮衰退前的最后一根稻草。
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债务上限危机与政府停摆不同
所谓债务上限，指的是美国财政部可以借贷金额的法律限制。在1917年以前，美国财政部所发放的每一笔贷款都需国会授权。在美国参加第一次世界大战时期，国会修改了法律，允许财政部根据需要来出售战争债券，只要债券销售不超过一个特定的金额，这就是债务上限的由来。当达到这个限额时，除非国会授权，财政部不再被允许借入额外的资金。这时，国会可选择将债务上限提高到一个新的固定数额，或者索性决定在特定时限内暂停债务上限。在暂停期结束时，债务上限就自动恢复成之前债务上限额加上暂停期内额外借款额的总和。比如，当前美政府的债务上限额是31.4万亿美元，国会决定在接下来暂停债务上限1年。这段时期美国财政部又额外借款了1万亿美元，当1年暂停期结束时，债务上限就变成了32.4万亿美元。
柯静说，很多人会将它和政府停摆混淆起来，但它们并非同一个问题。在政府迟迟未能通过拨款法案时，联邦政府会因为缺乏预算，而立即陷入停摆危机。最近一次停摆事件发生在2018年到2019年的特朗普执政时期。国会因为美国边境墙的预算问题陷入僵局，导致联邦政府停摆35天，而在国会陷入债务上限的僵局时期，联邦政府不会因此立刻陷入停摆。联邦雇员可以继续工作，如果僵局一直持续，财政部的现金不足就会导致联邦政府的一些支出发生迟延，那么就可能会影响到政府服务的正常运行。
两党终会妥协，但恶斗难免
关于美国本轮债务上限的僵局，柯静说，当前的问题是国会共和党人将提高债务上限和削减预算挂钩，而拜登政府和民主党人坚持要一个干净的、不附带任何附加条件的债务上限授权法案，拒绝共和党人以此作为杠杆来胁迫民主党人削减预算。两党目前谁都不肯让步，将此视为向选民展示本党核心主张和财政纪律的重要战场。
如果国会僵局持续的话，美国财政部又会怎样应对呢？
有人提议总统可以尝试援引宪法第14条修正案来绕开僵局，命令财政部继续发行联邦债券，再举新债来支付政府的账单。第14条修正案第4款规定，“对于法律批准的合众国公共债务，其效力不受质疑”。表面上看，这似乎提供了宪法依据，但它意味着总统与政府将绕开有关债务上限的法律，无异于直接宣布这一法律就此失效。那么，总统是否有权对宪法作出这样的理解？而这对于三权分立的政治制衡制度，又意味着什么？对于这一点的质疑，也必然会引发法律诉讼，最终需要最高法院对此作出判定。
也有人提议国会应该就此废除债务上限的法律，因为它本质上不过是授权政府可以通过借款来偿还政府欠下的账单，而政府具体开支是多少，是由预算等其他国会立法决定的，因此，债务上限并无助于控制政府的赤字，反而会使两党经常利用这个问题进行扯皮，引发不必要的政治和经济危机，纯属没事找事。但是，反对者们坚持认为，对债务上限的审议是可以重新审视财政和预算政策的机会。如果再不弄点可以扯皮的事情来进行牵制，美国政府花钱会更加肆无忌惮。更关键的还在于，两党虽然时常为这件事情烦恼，但是恐怕谁也不愿意就此放弃这样一个杠杆。
柯静说，美国历史上还没有发生过因为妥协不成而导致政府陷入违约的境地。这次危机大概率也会如此，只是妥协的方案各有不同而已。根据此前众议院议长麦卡锡提议，至多同意将债务上限提高1.5万亿美元，持续约一年，也就意味着明年此时，又会围绕这一个问题进行一番恶斗。
债务上限危机将严重打击美国经济
本次债务上限危机可能会引发什么结果？柯静认为，极端情况下，国会迟迟未就提高上限或是延期达成一致，美国政府会陷入违约，联邦支出也会受到影响。
那么，财政部是否可以通过优先付款的方式，先支付未偿债务利息，而后再支付其他债务，来避免联邦债务违约呢？
对此，美国国会下属的政府问责局在1985年致信当时的参议院财政委员会主席时说，“财政部可以自由地以它认为最符合美国利益的任何顺序清算债务。”但是，财政部官员认为财政部缺乏确定优先支付义务的法律授权。2013年时任财政部长雅各布·卢在参议院听证会上指出，系统是自动支付的。财政部不能进入系统，轻易地决定让系统去支付哪些款项。也就是说，在财政部无法按时清偿所有债务的情况下，确定优先支付顺序，既缺乏法律授权，可能也面临一定的技术问题。
柯静说，这种情况对于美国经济的影响将非常严重。以当前的美国债务规模来计算，联邦政府明年可以节省大约500亿美元的利息，在未来十年可以节省超过7500亿美元。而一旦美国政府陷入违约，美国国债不再被视为拥有毋庸置疑的安全性，美债会因此支付更高的成本，对于美国经济的负担和美元全球主导地位的打击是可想而知的。
即便国会最终能够通过协议，它的影响也取决于当前僵局持续的时间，以及投资者对于美债市场的预期。市场一旦认为当前的僵局可能会持续更久，甚至悲观地认为美国政治极化的现象会导致未来围绕美债上限的对抗加剧，美债不再安全，美国信用评级因此下调，那么美国国债市场势必会出现大幅动荡，持有短期美国国债的货币市场基金甚至会发生挤兑。而当预期一旦恶化，不但新的国债利率会因此上升，财政部寻求即将到期债券的展期也可能会出现困境，金融市场就会陷入一定程度的混乱，从而会产生巨大的经济后果。
当前的危机恐怕不止于此。第一共和银行的倒闭，再次引发美国地区性银行危机可能会继续蔓延的担忧，而美国核心通胀率迄今没有明显缓解，这会使得高利率风险不可能在短期内彻底消退。银行业的寒冬未过，金融机构在向家庭和企业提供信贷的时候都会更加谨慎，信贷紧缩的现象会更加严重。如果叠加美国国债利率提升，联邦和私人借贷成本上升，私人信贷市场渠道进一步萎缩，从而会改变家庭和企业的行为，对美国经济造成更大的打击。
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上观号作者：上海社会科学院
